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CONDUIRE LA REFORME DE L'ETAT

"Objectifs et indicateurs de performance"
Une étape cruciale de la Réforme Budgétaire

Note pour le MINEFI mars 2004

Le chantier « objectifs et indicateurs de performance », en voulant exprimer concrètement les objectifs conjoints d’efficacité dans le service de l’intérêt général, de qualité et d’efficience économique, se révèle effectivement comme un point de passage et un révélateur critiques de la Réforme Budgétaire, et plus largement de la Réforme de l’Etat.

Sa complexité est redoutable par l’ampleur de ce qu’il traduit synthétiquement, par sa portée « stratégique » et l’enjeu politique qui le sous-tend (remise en jeu du sens, du contenu et des moyens des « missions »), par sa capacité à exprimer les lacunes des organisations au regard des missions redéfinies comme à révéler les blocages « culturels » face à une évolution de cette ampleur.

La modernisation de la gestion publique, dont la nouvelle constitution financière de l’État constitue le référentiel et le socle, suppose en effet une expression des objectifs :

- pertinente (adaptée, réaliste, cohérente…) pour permettre un réel
. pilotage,
- suffisamment stable (malgré la nécessaire plasticité imposée par
. l’évolution des priorités politiques) pour permettre une réelle
. évaluation dans la durée,
- compréhensible, afin d’être partagée par le plus grand nombre possible
. d’acteurs et non par un microcosme de spécialistes « propriétaires »,
- mesurable enfin.

Ces qualités, qui semblent de bons sens, supposent pour être réunies une démarche très volontaire et très approfondie en amont afin de placer l’enjeu au plan stratégique qui est le sien, résister aux pesanteurs structurelles, faire adhérer le plus grand nombre, tout en assurant par ailleurs la cohérence avec les chantiers connexes.

1. S’assurer de la participation des « managers » dans une démarche à caractère stratégique :

Le fait que certains ministères aient confié la définition des objectifs et indicateurs aux budgétaires peut s’interpréter comme un détournement de l’exercice de réflexion stratégique, préoccupant s’il n’était pas immédiatement corrigé. La nomination en cours des responsables de programmes devrait permettre de corriger le tir. Certains ministères ont heureusement perçu depuis longtemps combien la définition des objectifs relève d’une réflexion stratégique et l’ont conduite comme telle : examen approfondi des missions et du contexte d’intervention du département ministériel, prise en compte de l’insertion des programmes dans une politique publique plus vaste et des actions conjointes avec d’autres acteurs, importance relative au sein des programmes des actions engagées, définition d’objectifs réellement et durablement prioritaires, degré de contrôle du ministère sur les objectifs choisis…

2. Résister au syndrome du retour aux sources :

Toute conduite du changement, et celle-ci est considérable, est confrontée à des situations « d’adhérence au passé ». Le constat a souvent été fait : il est tentant de vouloir reproduire dans un nouveau système « imposé » (et même si on adhère de loin à des principes sur lesquels une communication intense a été faite) des habitudes de travail, des situations de pouvoir, des règles d’interprétation…etc. que l’on maîtrise et que l’on apprécie. Le nouveau langage, le nouveau code formel, est alors utilisé malgré une immobilité de fait de l’organisation ou du mode de management.

A cet égard ne suffisent pas, même s’ils sont par ailleurs nécessaires, les documents de références (terminologie, guide méthodologique, bonnes pratiques…). Il est important de traiter aussi (sans les « dénoncer ») les échecs, les résistances au changement, les effets pervers, et de suivre dans cet esprit les expérimentations en cours.

3. Faire adhérer en impliquant toute la structure concernée :

Le fait que tel ministère propose une batterie de 80 objectifs et indicateurs pour un programme, ne témoigne pas forcément d’une faiblesse de la réflexion stratégique ou d’un calage paresseux sur les structures existantes. Il a pu être en effet légitimement souhaité que chaque unité puisse se projeter et être partie prenante dans le complexe d’objectifs en cours de définition. Et il n’est pas forcément pertinent alors de renvoyer à la méthodologie prescrite en central pour dégager des priorités.

L’expérience accumulée de « conduites du changement » au sein de grandes organisations témoigne en effet de l’importance cruciale d’associer et de faire adhérer en amont le personnel à un système d’objectifs décliné du général au particulier dans lesquels il se reconnaisse vraiment.

Tout changement profond suppose non seulement une communication intense, descendante, mais réellement la participation du plus grand nombre au processus d’élaboration géré au sein du projet.

La mise en œuvre de la Réforme Budgétaire n’emprunte certes pas la voie habituelle de la directive de type hiérarchique et se développe bien en mode projet, mais elle ne portera tous ses fruits collatéraux en terme de modernisation de la gestion publique que si elle se construit en recherchant, aussi difficile cela soit-il, une réelle participation des agents concernés. La tentation est grande, surtout dans une certaine urgence, de croire que la qualité des « outils » emportera finalement l’adhésion et qu’il suffira de communiquer et de « former » ex post…

Dans notre méthode Performance Globale, l’élaboration participative d’un « Organigramme d’objectifs » permet d’insérer au maximum une structure existante dans un processus de définition d’objectifs en ne cherchant pas a distinguer a priori les finalités, les objectifs de performance, les objectifs de moyens …, permettant ainsi que tel objectif pour un acteur soit un moyen pour un autre.

4. Développer les expérimentations dans une approche « spirale » :

La structuration de la Réforme Budgétaire en chantiers thématiques peut focaliser l’attention sur l’obtention de tel document, la disponibilité de tel outil, le franchissement de telle étape planifiée a priori plutôt que sur l’avancée globale, transversale, du nouveau processus d’élaboration budgétaire.

La plupart des expérimentations se sont d’abord focalisées sur la mise en œuvre des principes de la nouvelle gestion dans leurs aspects les plus novateurs (globalisation des crédits…) et les plus porteurs (fongibilité…) pour les responsables opérationnels. Les expérimentations en cours sont plus ambitieuses en cherchant à préfigurer à la fois les nouveaux contours et les nouveaux modes de gestion (répartition des crédits par action ; préfiguration des BOP et du dialogue de gestion ; validation des indicateurs…). Il semble cependant qu’elles concernent souvent en mode projet un univers restreint de spécialistes et qu’il manque parfois une démarche permettant une large association du personnel.

Un test de mise en œuvre sur plusieurs chantiers thématiques clés de la Réforme (permettant par exemple de dégager les objectifs et les indicateurs de performance d’un programme en impliquant les responsables opérationnels et , d’une manière ou d’une autre, le plus grand nombre possible d’agents, tout en validant concrètement la qualité de production « automatisée » des indicateurs qui sera de leur ressort…) permettrait de mieux identifier les difficultés et blocages potentiels tout en faisant avancer la prise de conscience des révisions structurelles et culturelles qui s’imposent (meilleure adéquation des structures aux missions, intérêt pour le service du suivi des indicateurs, de la pratique de l’analyse comparative - « benchmarking » - et de l’auto évaluation …).

Cette approche « spirale », c'est-à-dire où l’on procède par expérimentation transversale sur plusieurs « chantiers » simultanément, appliquée sur un à trois programmes, permet, avant d’envisager tout déploiement à grande échelle, d’analyser leur interaction dans une étude de cas grandeur nature.

Il s’agit ici de quelques pistes, toutes focalisées, compte tenu de l’avancement des chantiers et de la qualité des résultats obtenus à ce jour, sur la nécessaire adhésion du plus grand nombre. Le contexte particulier et difficile de la Fonction Publique ne permet pas de sous estimer l’importance d’une approche très ambitieuse à cet égard. C’est à cette condition en effet que le pilotage par les objectifs pourra s’associer à un management par la performance, dans une dynamique vertueuse d’une plus grande efficacité au service d’une plus grande efficience.

Patrice Michaka, Arclès
Pierre Schmitt, Arclès

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